Применение цифровой тендерной аналитики для целей общественного контроля и повышения эффективности госзакупок внешних протезов
*** С данным кейсом на примере контрактов исполненных в 2022г. можно ознакомиться в AgathaTender ссылке. Доступен всем без регистраций и подписок. (для выбора доступны 2 группы: заказчики и подрядчик).
Существенное увеличение (на 30% за год) расходных обязательств по обеспечению инвалидов техническими средствами реабилитации за счет средств федерального бюджета и Социального Фонда России побудило исследователей эффективности госзакупок обратиться к этой теме. Посредством использования методов и инструментов цифровой тендерной аналитики, проведен сплошной анализ регулируемых Федеральным законом № 44-ФЗ закупочных процедур и контрактов, заключенных для обеспечения инвалидов и отдельных категорий граждан из числа ветеранов внешними протезами в 2021-2024 годах.
Проведенный анализ позволил сделать ряд наблюдений и выводов. Одним из которых является констатация того, что на российском рынке госзакупок внешних протезов наличествует тенденция на укрупнение госзакупок и снижение уровня конкуренции, составившего в 2023 году лишь 1,6 заявок на одну закупочную процедуру, что почти на единицу меньше общего уровня конкуренции на рынке госзакупок в России. Произвольные укрупнения лотов приводят к ограничению конкуренции на рынке госзакупок.
Сформированный на базе платформенного решения AgathaTender массив данных, обогащенный относительно данных из реестра контрактов и извещений об осуществлении закупок Единой информационной системы в сфере закупок дополнительными информационными сущностями из первичных документов и рассчитываемыми агрегированными показателями (например, натуральные и стоимостные значения исполнения контрактов; коэффициент снижения цены от начальной суммы цен единиц товаров/работ/услуг, а не от НМЦК), позволяет находить корреляционные зависимости между данными и осуществлять широкий анализ как посредством технологических и визуальных возможностей AgathaTender, так и посредством формирования выгружаемых в формате CSV массивов для их внешней обработки (например, в Excel, Python).
Кроме того, в рамках данной работы на платформе AgathaTender, посредством структурно-семантического анализа описания объекта закупки и предмета контракта в Единой информационной системе в сфере закупок, была реализована идентификация описанного объекта закупки сообразно отраслевой терминологии, по видам и наименованиям изделий классификации, утвержденной приказом Министерства труда и социальной защиты РФ от 13.02.2018 № 86н. Это понадобилось сделать, т.к. отдельные виды изделий внешних протезов описываются уполномоченными заказчиками в множественных вариантах – 29 видов внешних протезов в 2023 году были описаны 1618 способами в качестве объекта закупки.
Так, в рамках проведенного отраслевого исследования было установлено значимое влияние действий или бездействия заказчиков на низкую отраслевую конкуренцию. В частности, это проявляется, во-первых, в недостаточности действующего механизма каталогизации объектов закупки, не позволяющего однозначно идентифицировать закупаемый внешний протез, и, во-вторых, в укрупнении закупочной корзины широким ассортиментом изделий (зачастую, функционально и технологически не связанных между собой).
В ходе исследования, проведенного по госзакупкам в пользу граждан в целях их социального обеспечения внешними протезами в 2023 году, осуществлена группировка всех контрактов по количеству уникальных видов изделий в них («1», «2-5» и «6-14») по принципу примерной равнозначности законтрактованных сумм – см. рисунки ниже.
Исследование показало, что укрупнение заказчиками ассортимента закупаемых видов изделий в одном лоте:
- завышает требования к опыту участников закупки и к планируемому темпу изготовления изделий[1], зачастую нивелируя видовую структуру закупаемых протезов и ограничиваясь при оценке опыта участников укрупненной идентификацией изделия по признаку «верхних» или «нижних» конечностей (тем самым сокращая возможности проявить свою специализацию производителям из сегмента «малопоставляемых» дорогостоящих изделий с микропроцессорным управлением),
- уменьшает количество участников закупочной процедуры[2],
- уменьшает количество уникальных подрядчиков (71 по моновидовым контрактам, 68 по «2-5»-видовым контрактам, 32 по «6-14»-видовым контрактам),
- создает предпосылки перекрестного финансирования изготовления разных видов изделий из одной закупочной корзины (по причине несоответствия фактической себестоимости изготовления отдельных изделий и предопределенной заказчиком пропорции цен единиц изделий закупаемого ассортимента, а также по причине непредсказуемой структуры спроса со стороны инвалидов на утвержденный ассортимент изделий),
- провоцирует подрядчика к отказу от изготовления отдельных, существенно убыточных товарных позиций (657 млн рублей оказались «невостребованными» по исполненным хоть в какой-то мере и завершенным в 2023 году контрактам) для обеспечения приемлемой усредненной по отдельному контракту эффективности и допустимого уровня безубыточности производства (позволяя планировать достижение среднестатистического уровня годовой рентабельности для данной сферы деятельности),
- искажает реальную стоимость единиц изделий для последующих обоснований НМЦЕ на основе данных из реестра контрактов.
Эти наблюдения подтверждают ранее полученные данные по результатам исследования госзакупок внешних протезов 2021 года, опубликованные в журнале «Стандарты и качество» (2023 г., №3), проведенных с использованием инструмента AgathaTender. Показано, что с увеличением числа уникальных невзаимозаменяемых видов изделий (в классификации, утвержденной приказом Минтруда России от 13.02.2018 № 86н), объединенных в однолотовую закупку (от «1» до «9-14» видов изделий):
- уменьшается количество участников размещения заказа на 65% (со 103 до 36),
- уменьшается среднелотовый приведенный уровень конкуренции на 23% (опускаясь ниже значения 2),
- увеличивается доля доминирующего игрока на рынке (с 49% до 76%),
- концентрируются победы единственным участником вокруг пяти компаний (снижение на 89%),
- увеличивается удельный вес ни разу не побеждавших участников закупок – искусственная конкуренция (с 17% до 50%),
- увеличивается удельный вес конкурсных закупок с «неопределенным объемом» (до 82%) с присущими таким закупкам трудностями определения объективных нестоимостных критериев оценки.
Завышение требований к опыту участника закупки, вызванное произвольным укрупнением лотов, наглядно представлено на рисунке ниже. В левой части рисунка линейчатой диаграммой показаны по два наибольших актированных в одном контракте объема совокупности изделий для десяти лидирующих по данному показателю хозяйствующих субъектов, точечной диаграммой выделены объемы одного вида изделий с наибольшим вкладом в актированный контракт и справочно приведены средние (Avg.) для рассматриваемых подрядчиков величины по трем наибольшим актированным значениям (наглядно характеризующие существенную неоднородность числового ряда наибольших актированных объемов работ). В правой части рис. 2 на лепестковой диаграмме отображены 45 наибольших актированных объемов уникальных видов изделий (цветом и формой маркеров показана дифференциация видов изделий и подрядчиков). Учитывая представленные данные, можно утверждать, что наличие в нестоимостных критериях оценки требований к опыту поставок в рамках одного контракта 217–361 единиц изделий[3] дает существенное преимущество двум ФГУП. При этом следует отметить, что если бы закупки были моновидовыми, то таких преференций не было бы на рынке.
Кроме того, структура контрактов по количеству уникальных видов изделий между плановым и фактическим исполнением существенно различается, что наглядно демонстрирует рисунок ниже, в частности, абсолютным отсутствием актирований 11-14 уникальных видов изделий в одном контракте, а также уменьшающимся от моно- к поливидовым закупочным корзинам удельным весом числа контрактов, где количество уникальных видов изделий по факту и плану совпало (см. шахматку на рисунке ниже).
Дополнительно отметим, что средняя продолжительность исполнения контракта по логарифмической линии тренда увеличивается с 80 дней в контрактах с «1» видом изготовленного изделия до 200 дней в контрактах с «8» видами изготовленных изделий; а степень исполнения контрактной цены снижается в среднем с 98% на 2-8 процентных пункта. На рисунке 3 представлена корреляция фактической продолжительности исполнения контрактов[4] (от 2 до 352 дней) с количеством уникальных видов изделий в контракте (от 1 до 14).
Такие исследования призваны содействовать дополнению разъяснений ФАС России от 17.10.2014 № ИА/42194/14 по рассмотрению жалоб и обращений на действия заказчика (организатора закупки), выразившиеся в объединении в один лот функционально и технологически не связанных технических средств реабилитации, в части закупки внешних протезов, имеющих различные комплектующие и функциональные характеристики.
Кроме того, применение цифровой тендерной аналитики к рынку госзакупок внешних протезов направлено на содействие ФАС России в «осуществлении мониторинга отпускных цен технических средств реабилитации, предоставляемых инвалидам, с целью определения их обоснованности и принятия необходимых мер реагирования» при исполнении п.8 перечня поручений по итогам расширенного заседания Президиума Госсовета, утвержденного Президентом РФ от 01.11.2023 № Пр-2192ГС.
Выявленное отраслевое наблюдение о наличии тенденции на укрупнение госзакупок в России и снижающийся из года в год уровень конкуренции на рынке госзакупок, составивший за последние 8 лет в среднем 2,5 заявок на одну закупочную процедуру (по данным ФАС России, в 2019-2021 годах этот показатель достигал уровня 3,1), сопровождающийся в указанный период двукратным снижением относительной экономии бюджетных средств при заключении контрактов (с 10,89% в 2016 году до 5,56% в 2023 году)[5], подтверждается многими исследователями рынка госзакупок, в том числе ФАС России, Минфином России и Счетной палатой РФ.
____________________________ Сноски:
[1]
Завышение требований к опыту участника закупки с «неопределенным объемом» выражается в приравнивании количества допускаемых к закупке товарных позиций натуральному объему изделий, изготовленных участником закупки в рамках одного контракта в прошлом. Наглядным примером может быть закупка в Самарской области № 0242100000521000153 с 32 товарными позициями и установленным требованием к минимальному опыту поставки 20 штук протезов верхних конечностей; при этом фактически по заключенному контракту было изготовлено всего 2 штуки изделий (при 100% использовании средств контракта в 5 млн рублей).
[2]
Как было показано в исследовании Ассоциации участников рынка ассистивных технологий «АУРА-Тех» на примере госзакупок внешних протезов 2021 года – при объединении в закупку от 1 до 9-14 видов изделий уменьшается количество уникальных участников размещения заказа на 65% (со 103 до 36). По данным контрактов, обеспечивших инвалидов протезами в 2023 году, при появившейся на сайте госзакупок анонимизации непобедивших участников закупочных процедур, можно отметить лишь, что количество участников моновидовых закупок, без учета единственных участников, составило 2,273 на один контракт, против 2,404 в 2021 году. Т.е. налицо снижение конкуренции даже в самом доступном сегменте группировки.
[3]
Например, в Иркутской, Воронежской, Владимирской областях, Республике Татарстан, г. Санкт-Петербург и др. – номера извещений о проведении торгов: 0234100000221000220, 0231100000221000276, 0228100000221000180, 0211100000121000074, 0272100000121000210.
[4]
Оранжевыми маркерами, соединенными линией, показаны средние взвешенные значения продолжительности контрактов (в качестве весов – актированная сумма по контракту). Более высокая стоимость контракта может быть связана с его большей сложностью (большее количество получателей изделий, большее количество уникальных видов изделий), что находит отражение в повышающем влиянии ценового исходного параметра на средневзвешенную продолжительность исполнения контракта. Справа внизу рисунка дана легенда по структуре фактически изготовленного в 2022 году количества изделий (29 819 штук) через призму количества актированных уникальных видов изделий.
[5]
Раздел «Статистика» Единой информационной системы в сфере закупок, в части применения Федерального закона № 44-ФЗ: zakupki.gov
Интересно, какие корреляционные зависимости удалось выявить с помощью цифровой тендерной аналитики на платформе
Прежде всего, в опубликованной здесь части исследования речь идет о выявленной неочевидности по соскальзыванию заказчиков в категорию «беневолентных нарушителей» норм Федеральных Законов 44-ФЗ «О контрактной системе…» и 135-ФЗ «О защите конкуренции», приведшей к низкой конкуренции на рынке госзакупок. Хотя и в исследованиях Всемирного бака и в исследованиях НИУ ВШЭ низкая конкуренция в публичных закупках рассматривается как сигнал о наличии коррупционных рисков, прежде всего, именно со стороны государственного заказчика, в частности за счет «упрощения» своей деятельности.
Во-первых, к уменьшению количества закупочных процедур ведут укрупнение закупочной корзины широким ассортиментом изделий и слишком общее описание объектов закупки, обеспечивающее многоальтернативность функционально-комплектующего изготовления закупаемого вида внешнего протеза; во-вторых, к минимизации трудозатрат на сбор ценовой информации при обосновании НМЦЕ ведет применение формально-дискреционных подходов и приоритетное использование запросов цен вместо подбора в реестре контрактов ценовой информации о закупках идентичных и однородных изделий. Такие «упрощения» деятельности заказчика приводят к существенным перекосам на рынке госзакупок, ведущим в итоге к прямому ущербу для государства, выражающемуся в ограничении конкуренции, усилении доминирующего положения отдельных участников рынка, росте цен, снижении качества закупаемых изделий, неполном и несвоевременном использовании законтрактованных бюджетных средств, искажении реальной стоимости единиц изделий для последующих обоснований НМЦЕ на основе данных из реестра контрактов и для осуществляемого ФАС России мониторинга отпускных цен технических средств реабилитации, предоставляемых инвалидам, с целью определения их обоснованности и принятия необходимых мер реагирования.
В приведенной части исследования указывается на обратную корреляцию количества уникальных видов внешних протезов в одной закупочной корзине с уровнем конкуренции на такой закупочной процедуре (см. первый рисунок).
Кроме того, выявлена корреляция способа обоснования НМЦК (по запросу цен или по данным из реестра контрактов) с ценами единиц изделий в закупочной корзине. По отдельным товарным позициям закупаемой корзины видов изделий цена из коммерческого предложения может на 35-50% в годовом исчислении превышать цену из предыдущего госконтракта с закупкой однородного изделия. Были обнаружены даже контракты, где такой прирост цен составил 80-100% годовых, но это скорее всего свидетельствует о наличии ошибок заказчика при анализе рынка идентичных и однородных типов изделий (при обосновании НМЦЕ может происходить подмешивание в числовой ряд цен других типов изделий), а также о наличии перекрестного финансирования работ в рамках укрупненной закупочной корзины широкого ассортимента изделий. Исследование показало, что в целях получения ценовой информации по внешним протезам для определения НМЦЕ, в целом по стране заказчики в среднем лишь в ¼ случаев прибегают к данным из реестра контрактов, значимо предпочитая ему запросы цен. А в тех случаях, когда учитывается комбинированная ценовая информация, включающая данные из реестра контрактов, заказчики практически не используют коэффициенты, посредством которых приказом Минэкономразвития России от 02.10.2013 № 567 рекомендовано приводить в соответствие обосновывающие цены из прошлых исполненных контрактов к условиям планируемой закупки. В том числе не используется ежемесячно устанавливаемый Росстатом индекс потребительских цен, а «инфляционный» рост цен достигается заказчиками за счет сбора информации по запросу цен. При этом для выхода на НМЦЕ, устраивающее потенциальных участников закупки, ответы на запрос цен содержат недостоверную информацию о цене ТРУ, существенно завышенную относительно текущего уровня цен, что противоречит нормам статьи 495 ГК РФ и статьи 10 Закона о защите прав потребителей, части 3 статьи 7 и пункта 16 части 3 статьи 4 Федерального закона № 44-ФЗ согласно которым продавец обязан довести до потребителей необходимую и достоверную информацию о ТРУ, обеспечивающую возможность их правильного выбора, в том числе в части информации предоставленной в Единую информационную систему в сфере закупок.